來源：中國環(huán)境報

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　在今年的工作報告中，將加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)稱為本屆“開門件大事”，其重要程度可見一斑。其中，環(huán)保系統(tǒng)也是重要改革對象。

　　放與管，被形象地比喻成此輪簡政放權(quán)的兩個輪子。兩個輪子能否都做圓了，直接決定著此輪簡政放權(quán)的成敗。

　　上級環(huán)保部門能否放得下、放得開？基層環(huán)保部門能否接得住、接得好？下放之后能否管得住、管得好？針對這些問題，本報記者深入采訪了相關專家學者。

　　把握放權(quán)節(jié)奏：蹄疾而步穩(wěn)，勇毅而篤行，有序釋放改革紅利和制度紅利

　　環(huán)境保護部部長周生賢在年初召開的全國環(huán)保工作會議上明確要求，進一步減少和下放行政審批事項，取消一批審批事項，下放一批行政許可。

　　“從責權(quán)一致角度來講，有些權(quán)力是可以下放的。” 中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長蔡守秋接受本報記者采訪時說，具體的審批權(quán)能夠下放的要盡量下放，環(huán)境保護部和省級環(huán)保部門應盡量從事宏觀層面的規(guī)劃、頂層設計和監(jiān)督。

　　根據(jù)《環(huán)境影響評價審批改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，基礎設施建設、環(huán)境影響較小的項目環(huán)評審批權(quán)要下放，以充分發(fā)揮地方環(huán)保部門的作用。

　　據(jù)悉，新一屆中央成立以來，環(huán)境保護部已取消下放5項行政審批事項。

　　其中，取消兩項——“進入環(huán)境保護部門管理的自然保護區(qū)實驗區(qū)開展參觀、旅游審批”和“環(huán)境保護(污染治理)設施運營單位資質(zhì)認定”。

　　下放3項——“加工利用國家限制進口、可用作原料的廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等企業(yè)認定”，“由環(huán)境保護部負責的危險廢物經(jīng)營許可”和“醫(yī)療使用的Ⅰ類放射源單位、制備正電子發(fā)射計算機斷層掃描(PET)用放射性藥物(自用)單位的輻射安全許可證核發(fā)”。

　　同時，環(huán)境保護部通過發(fā)布2013年第73號公告，將城市快速軌道交通、擴建民用機場等25項建設項目環(huán)評審批權(quán)限下放至省級環(huán)保部門。

　　按照今年3月公布的各部門行政審批事項清單，目前，環(huán)境保護部共有行政審批事項30項。據(jù)悉，下一步，這30項審批權(quán)仍有壓縮的空間和可能。

　　河北省定州市環(huán)保局局長邸占欣告訴記者，下放審批權(quán)可以縮短審批時間，也使得地方可以采取更嚴的審批標準，更加考慮當?shù)氐沫h(huán)境容量和實際情況。

　　省級環(huán)保部門在承接環(huán)境保護部下放的上述權(quán)力的同時，也在積極向市縣級環(huán)保部門放權(quán)，有的地方步子邁得還比較大。今年4月，重慶市環(huán)保局下放45項建設項目環(huán)評審批權(quán)限。浙江省環(huán)保廳更是將69.5%的省級立項項目的環(huán)評審批權(quán)限直接下放到市、縣。一些設區(qū)市在環(huán)保審批權(quán)力下放方面也表現(xiàn)得比較積極。

　　明確放權(quán)標準：合法、謹慎、理性地下放審批權(quán)，該下放的下放，不該下放的不能放

　　與其他審批權(quán)不同，環(huán)保審批權(quán)有其特殊性，稍有不慎會造成環(huán)境損害。

　　5月8日召開的全國環(huán)評工作視頻會議要求，要綜合考慮項目類別的環(huán)境影響復雜程度、環(huán)評技術(shù)支撐能力和審批部門管理水平，否則可能導致某些區(qū)域、某些行業(yè)建設項目環(huán)境管理的失控。

　　談及下放與否的標準，中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君反復向記者強調(diào)一個概念——外部性。一旦有外部性，就可能造成市場失靈、地方失靈。

　　他解釋說，如噪聲污染項目等，沒有跨區(qū)外部性，審批權(quán)可以交給市縣一級環(huán)保部門，但對可能加劇酸雨污染等項目的審批權(quán)，下放起來則要更加審慎。

　　蔡守秋認為，下放環(huán)保審批權(quán)，應堅持以下原則：一是誰審批誰負責、審批權(quán)與審批責任相一致原則，二是屬地管轄和便民原則，三是放管并重原則。

　　“環(huán)保部門應當運用法治思維，合法、謹慎、理性地下放審批權(quán)，該下放的下放，不該下放的不能放，法律明確規(guī)定的審批權(quán)不得違法下放。”蔡守秋說，有較大環(huán)境影響的建設項目審批權(quán)和“三同時”審批權(quán)應當由省級環(huán)保部門行使。

　　而根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》，環(huán)境保護部主要負責3類項目的環(huán)評：核設施、工程等特殊性質(zhì)的建設項目；跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目；審批的或者授權(quán)有關部門審批的建設項目。

　　環(huán)境保護部在發(fā)布2013年第73號公告的通稿中明確強調(diào)，環(huán)境保護部將繼續(xù)嚴格跨區(qū)域流域、環(huán)境影響重大、敏感復雜建設項目的環(huán)評管理，保留這些項目的環(huán)評審批權(quán)限。

　　蔡守秋認為，不能為了單純的經(jīng)濟效率而犧牲環(huán)境效益和生態(tài)安全。鑒于當前我國環(huán)境行政管理體制的現(xiàn)狀和環(huán)境問題老賬未還清、新賬又增加的嚴峻現(xiàn)實，應當科學下放審批權(quán)，確保審批權(quán)下放后的環(huán)境增益和正能量。

　　環(huán)境保護部環(huán)境影響評價司相關負責人也持類似觀點。“與其說下放，不如說是調(diào)整、優(yōu)化。”這位負責人指出，下放審批權(quán)限必須科學合理，不能盲目下放，不得層層下放。

　　據(jù)這位負責人介紹，目前，環(huán)境保護部正在研究修訂《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，合理調(diào)整環(huán)境影響報告書、報告表和登記表編制范圍，簡化、減少部分環(huán)評審批項目。

　　理順權(quán)責體系：引導基層環(huán)保部門提升管理能力，確保接得住權(quán)力，頂?shù)米毫?/span>

　　確保環(huán)保審批制度改革的成效，必須確保基層環(huán)保部門接得住權(quán)力、頂?shù)米毫ΑＦ渲?，接得住考驗的是審批能力，頂?shù)米】简灥哪芰t更為廣泛。

　　基層環(huán)保部門能否接得??？對此，蔡守秋總體持樂觀態(tài)度。他表示，有些比較大的市，是有能力承擔這份責任的。一些縣市環(huán)保部門審批力量可能弱一點，但是這個問題運行一段時間以后是可以解決的。

　　考察一地的審批能力，一要看量，二要看質(zhì)。從量上看，在2013年全國各級環(huán)保部門批復的42萬個左右項目環(huán)評文件中，除了環(huán)境保護部批復的243個、省級環(huán)保部門批復的8382個外，其余絕大部分是由地市級和縣級環(huán)保部門完成的。

　　“我們能接得住，也能頂?shù)米　?rdquo;邸占欣告訴記者，能否接得住主要取決于人的素質(zhì)，能否頂?shù)米≈饕Q于環(huán)保部門的協(xié)調(diào)能力。

　　對于這個河北省直管市的環(huán)保局長來說，只能承接上級下放的審批權(quán)，卻沒有下放的渠道。“與其說是權(quán)力，我理解更多的是責任。”

　　對于權(quán)力，過去有“一抓就死、一放就亂”的說法，這也一直是環(huán)境保護部2013年第73號公告發(fā)布以來社會各界擔心的問題。避免“一放就亂”，就必須確保基層環(huán)保部門頂?shù)米碜缘胤降膶徟鷫毫Α?/span>

　　蔡守秋說，審批權(quán)下放之前必須做好充分的調(diào)研和論證，相關的保障制度和措施一定要先行，不能等“一放就亂”的情況出現(xiàn)時才補救。環(huán)保審批制度改革一定要在法治框架下進行。

　　有專家建議，應當按照新修訂的《環(huán)境保護法》，實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，建立環(huán)保“一票否決”制，將環(huán)境利益牢牢地捆綁在地方身上。

　　放權(quán)并非棄權(quán)：堅持底線思維，管住、管好下放后的權(quán)力，確保改革不走偏、不走樣

　　簡政放權(quán)不容易，管住管好更不容易，更考驗執(zhí)政能力。

　　同濟大學環(huán)境科學與工程學院教授楊海真認為，在下放權(quán)力過程中，一要嚴格規(guī)范地方環(huán)評審批的程序，二要制定切實可行并且行之有效的監(jiān)督制度。

　　管住管好的一個重要途徑就是法治。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在環(huán)評制度改革過程中，也必須確保在法治軌道上推進。

　　環(huán)境保護部副部長吳曉青在全國環(huán)評工作視頻會議上著重強調(diào)，要全面準確地推進環(huán)評審批改革，在改革中必須堅持法律底線，必須堅持嚴格管理的底線，不能放松環(huán)評準入條件。

　　全國環(huán)評工作視頻會議強調(diào)，環(huán)評制度改革要有邊界，要有底線，不能借改革的名義，突破現(xiàn)行法律規(guī)定，破壞環(huán)評制度的法律性。環(huán)評必須堅持“嚴進嚴出”，這是環(huán)評制度的根本要求。

　　事實上，環(huán)境保護部歷來非常重視對下放權(quán)力的監(jiān)管。與2013年第73號公告同時下發(fā)的，還有另外兩個文件：《建設項目環(huán)境影響評價信息公開指南》和《關于切實加強環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》。

　　之后，環(huán)境保護部辦公廳又分別下發(fā)了2013年103號、104號、109號文和2014年24號文，這些文件集中對環(huán)評監(jiān)管、事業(yè)單位環(huán)評體制改革、環(huán)評機構(gòu)管理等作出了明確規(guī)定。吳曉青稱之為“打組合拳”。

　　如此密集地針對環(huán)評下發(fā)文件的情形非常少見。據(jù)悉，此舉旨在加強環(huán)評信息公開、強化環(huán)評事中事后監(jiān)管。

　　2012年~2013年，環(huán)境保護部處理了上百家存在問題的環(huán)評機構(gòu)，其中不乏中國環(huán)境科學研究院、北京大學等環(huán)評單位。

　　在環(huán)保公益組織眼里，公眾監(jiān)督占據(jù)重要地位。“站在非環(huán)保組織的立場，我希望看到公眾可以獲得參與環(huán)評的應有權(quán)利。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍曾公開表示。

　　作為加強公眾監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，今年1月1日正式實施的《建設項目環(huán)境影響評價信息公開指南》明確規(guī)定，報告書(表)全本公開、承諾文件公開、審批決定公開、環(huán)評機構(gòu)和從業(yè)人員誠信信息公開。

　　據(jù)悉，環(huán)境保護部正在抓緊修訂《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，合理設計公眾參與程序，確保公眾參與真實性、代表性，是實實在在的參與